Содержание
Правовые формы государственного управления
Правовое начало так или иначе заложено в любой из названных форм независимо от того, причисляются ли они по существующим классификациям к правовым или неправовым, что, конечно, не означает отсутствия различий между ними. Такие различия существуют, они достаточно заметны и существенны.
Главное же состоит в том, что при непосредственном применении они не создают юридических последствий, прямо не связаны с совершением юридически значимых действий, хотя оказывают серьезное влияние на указанные последствия и действия, являются нередко их условием, предпосылкой. Например, чтобы коллегиальный исполнительный орган принял квалифицированное и обоснованное решение, необходимо тщательно и всесторонне подготовить заседание, совещание, семинар участников такого органа с целью обеспечения принятия эффективного решения (постановления либо другого правового акта).
Исходя из сказанного, представляется целесообразным более широкое определение административно-правовых форм управления как совокупность действий и правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, положений, правил и т.п.), которые служат осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектам административного права.
Для реализации своих властных полномочий в процессе государственного управления органы исполнительной власти используют такие правовые формы как:
1) издание административно-правовых актов (правовых актов управления);
2) заключение договоров (например, административных договоров, международных соглашений);
3) совершение иных юридически значимых действий, вызывающих определенные правовые последствия (составление отчетов, регистрация фактов, выдача справки о месте работы, составление административных протоколов и т.д.).
Для достижения стоящих перед ними задач субъекты исполнительной власти издают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие (правоприменительная деятельность).
С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, трудовых договорах), то теперь они заключают много административных договоров (соглашения между разными субъектами управления, контракты о службе в милиции, вооруженных силах и т.д.).
И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомогательную деятельность, способствующую выполнению их основной — управленческой функции.
Принятие и исполнение административно-правовых актов является одной из основных форм реализации исполнительной власти. В процессе государственного управления возникает потребность в конкретизации норм законов, которая и осуществляется путем издания административных актов. Они служат для установления правовых норм либо для разрешения индивидуальных юридических ситуаций путем применения правовых норм. Издание и исполнение этих актов — важная часть управленческого процесса, направленного на осуществления функций исполнительной власти.
Критерием понятийного аппарата акта государственного управления является юридически властный, организационный, подзаконный характер, сферы и субъектов применения.
С помощью таких правовых актов реализовывается функция административного правотворчества.
В нормативных актах предоставляется информация по поводу конкретизации изданных норм и других актов, которые имеют высшую юридическую силу, определяется перечень правил для поведения в государственных органах власти. С помощью документов такого типа производится подтверждения права статуса органов исполнения. Также создается определенный порядок действий, которого стоит придерживаться во время процедур государственного или управленческого характера, установления необходимых норм и запретов, а также во время регулирования других вопросов касательно всех управленческих процессов выбранной ветки.
Описанная выше форма индивидуальных актов управления не имеет в себе никаких правовых норм. Их используют для разрешения четко поставленных вопросов управления, где в основе лежат законы и другие нпа. Другими словами, эти акты создаются к каждому конкретному случаю в зависимости от всей полученной ситуации по этому делу. Результатом этих актов является возникновение юридических последствий, которые изменяют или полностью прекращают активность выбранных административно-правовых отношений. Примером такого документа является указ Президента РФ о возможности присвоить воинское звание высшим офицерам. Издающими органами в данном случае акты разделены на следующие типы:
- указы и распоряжение Президента РФ касательно вопросов управления на государственном уровне;
- распоряжения и другие постановления Правительства РФ;
- приказы, правила и инструкции для исполнения федеральными органами исполнительной власти;
- перечень всех правил и приказов для других исполнительных органов власти на территории РФ.
Территория также играет немаловажную роль, и здесь стоит разделить акты, которые могут действовать по всей территории России, на территории определенного субъекта или в районе административно-территориальной единицы.
Разделение актов относительно характера компетенции органов, которые их издают, обозначается на уровень общего, отраслевого и межотраслевого управления.
- Издательством актов общего управления занимаются субъекты управления в сфере общей компетенции: Правительство РФ, правительства и администрации субъектов на территории России.
- В случае актов отраслевого управления производится регулирование общественных отношений и решение управленческих вопросов, только в более узконаправленной сфере управления. Издателями в этом случае выступают государственные управления, такие как министерства отраслевой компетенции. Их придерживаются органы, организации и должностные лица, которые подчиняются этим министерствам, а также все гражданские, которые вступили или будуть вступать в отношения в выбранной сфере (пример — военная служба по контракту).
- Межотраслевые акты регулирования издаются с целью решения вопросов, которые связанны с межотраслевыми ситуациями и проблемами. Обязательством этих документов является исполнение всех пунктов, которых должен придерживаться исполнительный орган, имеющий власть. Это касается и организаций вне зависимости от подчиненности.
Чтобы акт имел полную юридическую силу, он должен быть составлен согласно всем требованиям касательно оформления документов конфиденциального характера:
- Издание правового акта должно быть осуществлено на основе законодательных полномочий органов только в пределах исполняемых обязанностей. К примеру, федеральные органы издают все правовые акты, основываясь на федеральных законах, указах и распоряжениях Президента РФ, Правительства РФ или, в последствии, проявления инициативы со стороны федеральных органов исполнительной власти. Отметим, что все это реализовывается строго в ограниченном кругу компетенций. Согласно законодательным нормам, большинство структурных подразделений и территориальных органов не имеют возможность издавать акты такого типа. Документ может быть создан только в совместном формате – чаще всего этим занимаются несколько федеральных органов исполнительной власти, либо же есть возможность договоренности между ними для принятия индивидуального решения.
- Издательство каждого правового акта должно производиться в определенном порядке. В индивидуальных случаях установкой этих правил занимаются законодательные и другие нормативные правовые акты, которые регламентируют статус всех исполнительных органов власти. Правительство РФ также занимается изданием постановлений и распоряжений на основе федеральных и конституционных законов. Все акты наделены нормативным характером и имеют форму постановлений Правительства РФ. Для решения оперативных и других вопросов изданные нормативные акты не обязательно должны иметь нормативный характер. Издание актов Правительства РФ может быть проведено только согласно порядку, установленному Правительством РФ.
Эффективность правового регулирования определяется содержанием юридических норм, их реализуемостью в деятельности, прежде всего, уполномоченных органов государственной власти, в сознании, поведении и деятельности субъектов и предметов правового обеспечения государственного управления. С целью повышения эффективности правового регулирования отношений, возникающих в системе государственного управления, необходимо проводить работу по усовершенствованию правотворчества в соответствии с достигнутым уровнем законодательной техники и механизмов его применения.
Неправовые формы государственного управления
«Организационная форма» как отдельно взятая управленческая категория предполагает осуществление управленчески-важных действий, направленных на аккумулирование и распределение организационных, управленчески-оперативных и материально-технических средств и приемов в сфере государственно-управленческой деятельности. То есть, «организационная форма» характеризуется совокупность факторов (факторов), определяющих порядок принятия или принятия управленческого решения, его выполнение и контроль.
Учитывая тот факт, что система государственного управления преимущественно в научных источниках понимается как совокупность государственных органов и учреждений, на которые возложена реализация задач государственно-управленческого значения, необходимо исходить из того, что принятие или принятия соответствующего управленческого решения зависит от уровня конкретного государственного органа в государственном механизме публичной власти.
То есть, мы можем принять за основу разделение организационных форм реализации организационной функции государственного управления в зависимости от распространения (управленческой юрисдикции / компетенции) действия соответствующего управленческого решения. Отсюда следует, что следует выделять организационные формы, используемые в управленческой деятельности центральных, региональных (территориальных) и местных органов государственного управления. Отдельно следует разграничивать организационные формы местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, приобретает особую актуальность и остроту в условиях децентрализации публичной власти.
Общетеоретический анализ организационной функции государственного управления дает основания утверждать о существовании индивидуальных и коллективных организационных форм реализации функций государственного управления.
Под коллективными организационными формами реализации организационной функции государственного управления предлагаем понимать совокупность государственно-управленческих действий, совершаемых и направлены на принятие или принятия управленческих решений в рамках отдельно взятого органа государственного управления, однако производятся не динолично его руководителем, а коллективом публичных служащих. Например, такие организационные формы используются при формировании штатного расписания государственного органа, когда учитываются не только функциональные полномочия государственного органа, но и качество человеческих ресурсов на государственной службе.
Под индивидуальными организационными формами реализации организационной функции государственного управления предлагаем понимать совокупность государственно-управленческих действий, совершаемых и направлены на принятие или принятия управленческих решений в рамках отдельно взятого органа государственного управления, производятся единолично его руководителем или публичным служащим. Например, принятие решения о создании и порядке функционирования структурных подразделений государственного органа. Но даже при таких условиях это не означает полного единоличия (индивидуальности) организационных форм реализации организационной функции государственного управления. Надо иметь в виду использование и других управленческих коммуникативных форм подготовки для принятия или принятия соответствующего управленческого решения — обсуждение, дискуссии, совещания, опросы и т. В управленческой деятельности могут дополнительно использоваться такие организационные формы, как заседание, совещания, конференции и тому подобное.
Организационные формы управленческой деятельности направлены на процесс государственного управления через использование неправовых форм и методов реализации властно-управленческих функций с помощью правовых и неправовых средств. В связи с этим, формы управленческой деятельности подразделяются на правовые и неправовые. Важно осознавать, что организационная функция как направление управленческой деятельности реализуется с сочетанием правовых и неправовых форм государственного управления, однако такие формы носят узкий содержательный характер по сравнению с общим теоретическим представлениям об управленческих формы деятельности.
При реализации организационной функции государственного управления важно учитывать, что, как правило, реализация последней предусматривает смешанный государственно-управленческий характер, поскольку предполагает не только издания актов управленческой деятельности (управленческую правотворчество), но и принятия соответствующих мер организационного характера, наличие кадрового, материального-технического и финансового обеспечения.
Организационные формы реализации организационной функции государственного управления способствуют также воплощению в жизнь целей, задач и функций государственно-управленческой деятельности. Они, как правило, связаны с соответствующими задачами и функциями конкретного государственного органа, в целом составляет сущность государственного управления сферами общественного развития. Однако это не значит, что организационные формы существуют вне регламентированной деятельности государственных органов. Их использование в управленческой деятельности всегда сопровождается со строгим соблюдением требований законодательных и подзаконных правовых актов.
1) местный референдум, в котором принимают участие все граждане, достигшие избирательного возраста и проживающие на данной территории;
В научных источниках используют термин «институциональные практики». Им принято обозначать типу, стали привычными формы деятельности или организации. Например, институциональная практика местного самоуправления предусматривает такие организационные формы местного управления:
2) голосования по отзыву депутата или выборного должностного лица органа местного самоуправления;
3) выборы депутатов местного самоуправления и других выборных должностных лиц;
4) голосование по преобразования или изменения границ административно-территориальной единицы;
5) собрания жителей территориальной общины;
6) территориальное общественное самоуправление, осуществляемое гражданами, проживающими на определенной территории административно-территориальной единицы;
7) правотворческая инициатива граждан, обнаруженная ими в форме внесения и разработке проекта муниципального правового акта;
8) конференция граждан — собрание делегатов от населения, проводится для обсуждения вопросов местного значения и (или) информации его о деятельности органов местного самоуправления;
9) публичные слушания, то есть обсуждение проектов муниципальных законодательных актов вместе с жителями территории и представителями местной власти;
10) опрос граждан;
11) индивидуальные или коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления.
Наряду с понятием «институциональные практики» необходимо учитывать институциональные механизмы функционирования государственной власти и их взаимосвязь с организационными формами реализации организационной функции государственного управления. Недаром в научных источниках говорят об институциональной организации государственного управления, имея в виду определение и построение структурной и функциональной модели реализации функций в системе органов публичной власти. При этом, именно функциональный компонент институциональной организации государственного управления должен отражать в первую очередь согласование общегосударственных и общественных интересов с учетом прав и свобод каждого члена общества и гражданина государства.
Именно функциональный подход к осуществлению государственной власти вырабатывает правила принятия управленческих решений, руководствуясь интересами социума и учитывая конкретные условия социальной среды, на которое оказывают влияние субъекты государственного управления.
В связи с этим, организационных форм реализации организационной функции государственного управления можно отнести деятельность органов государственного управления в части обеспечения реализации прав граждан, защиты социального государства. Для этого, в РФ активно внедряется институт управленческих (административных) услуг.
Организационные формы реализации организационной функции государственного управления используются на центральном, региональном и местном уровнях государственного управления, поэтому важным является установление параметров эффективной и четкого взаимодействия центральных и местных органов исполнительной власти.
Одним из актуальных видов организационных форм реализации организационной функции государственного управления является делегирование властных полномочий, в частности относительно делегирования управленческих полномочий между органами исполнительной власти, между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также передача полномочий предприятиям, учреждениям, организациям. Кроме этого, процесс делегирования полномочий требует наличия достаточного количества ресурсов организационно-правового и материально-технического характера.
Законодательством РФ предусмотрено право органов исполнительной власти и органов местного самоуправления делегировать отдельные властные полномочия.
Конституция РФ закрепляет возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных полномочий органов исполнительной власти.
Одним из методов организации государственного управления является проведение функционального обследования системы исполнительной власти с целью обобщения данных о функциональной нагрузки органов исполнительной власти, дублирование и избыточности функций.
Мы считаем, что «функциональное обследование» как управленческая категория в контексте нашего исследования может дополнительно пониматься как организационная форма реализации организационной функции государственного управления, ведь функциональное обследование может использоваться как средство для определения эффективности системы государственного управления в целом и отдельных государственных органов в частности.
Таким образом, организационные формы реализации государственного управления имеют важное значение для государственно-управленческих отношений, поскольку занимают ту нишу организации системы государственного управления, что требует использования средств, способов и приемов как для подготовки управленческого решения, так и его исполнения. То есть, можно утверждать, что организационные формы реализации организационной функции государственного управления занимают особое место в процессе управленческой деятельности.
Очень подробная статья! Очень доступно все описано. Благодарю!