Публичный договор



Правовая природа публичного договора

Советское гражданское право не знало публичного договора. Ни Гражданский Кодекс 1922, ни Гражданский Кодекс 1964 гг. публичного договора не знали. Связано это с тем, что в советском праве отсутствовало такое понятие, как «экономически слабая сторона». Это объясняется, во-первых: идеологией построения коммунизма (см. например преамбулу к Конституции СССР 1977 г.), под которым понималось всеобщее равенство; во-вторых, провозглашение построения социализма, где естественно никакого экономического неравенства не может быть в принципе.

Переход Российской Федерации на капиталистическую экономику повлек за собой реформирование всей отрасли гражданского права, в результате чего в 1994 году был принят новый Гражданский кодекс, где в ст. 426 содержалось понятие «публичного договора».

Первоначальное определение было таково: публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).

Именно целью защиты более слабой, в экономическом отношении, стороны в договоре объясняется введение в кодекс этой новеллы. Причем, к моменту принятия кодекса ряд норм в этой сфере защиты интересов потребителей уже действовали. Например, в «Правилах продажи отдельных видов товаров…» в п. 7 содержится следующие указание: «продажа товаров в торговом предприятии производится всем гражданам на общих основаниях. Льготы по торговому обслуживанию предоставляются отдельным категориям населения в соответствии с действующим законодательством».

Следует отметить что определение, данное публичному договору, было не совсем точным и в дальнейшем оно подверглось определенной критике. Особое внимание исследователи уделили тому, что одной из сторон выступает коммерческая организация. С таким довольно узким подходом к субъектному составу не согласны многие из авторов, которые предложили распространить действие данного договора на любого субъекта, занимающегося предпринимательской деятельностью (в т.ч. на индивидуальных предпринимателей и некоммерческие организации, которые в ряде случаев могут осуществлять деятельность, связанную с извлечением прибыли).

Кроме того, в п. 7.4 «Концепции развития гражданского законодательства» отмечается, что: «В целях наиболее полной реализации логики, которая заложена в статье 426 ГК, посвященной публичному договору, предлагается изменить пункт 2 этой статьи таким образом, чтобы цена в публичном договоре могла устанавливаться как единая для одинаковых категорий потребителей или контрагентов, тогда как иные условия публичного договора не могли определяться исходя из личных предпочтений или статуса (особенностей) того или иного конкретного потребителя или контрагента».

Таким образом, все замечания были учтены и ФЗ от 8 марта 2015 г. («О внесении изменений в часть первую Гражданского кодека») изложил новое определение публичного договора:

«Публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.)».

Согласно ст. 426 Гражданского кодекса Российской Федерации публичным договором является «договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.)».

Исходя из данного определения, можно прийти к выводу, что субъектами данного договора являются потребитель и лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность. Это значит, что стороной, которая осуществляет предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, может быть как коммерческая, так и некоммерческая организация, а также индивидуальный предприниматель, а потребителем может быть как физическое, так и юридическое лицо.

Характер деятельности лица, вступающего в данный договор, является основным признаком публичного договора, который определяет его правовой режим. Согласно ст. 426 ГК РФ, указанный характер деятельности заключается в «обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей де деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится».

При этом Гражданский кодекс Российской Федерации содержит примерный перечень видов деятельности, при осуществлении которых заключаются публичные договоры (например, розничная торговля, энергоснабжение и др.).

В части второй Гражданского кодекса РФ содержится прямое указание на публичность отдельных видов договоров. Так, законодатель прямо называет в качестве публичных договор розничной купли-продажи (ст. 492), договор бытового подряда (ст. 730), договор личного страхования (ст. 927) и др. Также указание на публичный характер некоторых договоров содержится в специальных законах, например, в ст. 36 Федерального закона № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности», где сказано, что «договор подряда на выполнение кадастровых работ является публичным договором».

Вместе с тем в отношении некоторых из приведенных в ст. 426 ГК РФ примеров (например, медицинского и гостиничного обслуживания) отсутствуют указания на их публичный характер в специальных нормах ГК РФ или других законов. Как следствие, возникает двоякое толкование относительно конкретного перечня публичных договоров.

Особое указание в ГК РФ и специальных законах на публичный характер отдельных договоров способствует большей ясности в правоприменении, т.к. при возникновении спора для применения норм ст. 426 ГК РФ будет достаточно констатации наличия договорных отношений определенного вида. При этом отпадает необходимость самостоятельного доказывания наличия ряда критериев для установления публичного характера договора.

Следует подчеркнуть, что институт публичного договора в гражданском законодательстве Российской Федерации обеспечивает защиту прав потребителей, которые объективно являются более слабой стороной в правоотношениях с лицами, осуществляющими предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность.

Подобный вывод сформулирован и в правоприменительной практике высших судебных инстанций. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 23.02.1999 г. № 4-П указывает, что «предоставление законом определенных преимуществ потребителю как экономически слабой и зависимой стороне преследует своей целью недопущение недобросовестной конкуренции и создание реальных гарантий в соответствии со статьями 19 и 34 Конституции Российской Федерации соблюдения принципа равенства при осуществлении предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности».

По своей природе механизм возникновения обязательства по заключению публичного договора идентичен действию публичной оферты, поскольку лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, предоставляет неограниченному кругу лиц право на заключение договора, осуществление которого влечет возникновение обязанности по вступлению в конкретное договорное отношение с потребителем.

Главное отличие института публичного договора проявляется в определенном отступлении от общего принципа свободы договора. Анализируя ст. 426 ГК РФ, можно прийти к выводу о наличии ряда последствий для лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, как субъекта публичного договора.

Во-первых, лицо, которое осуществляет предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, не вправе отдавать предпочтение одному потребителю перед другим потребителем при заключении публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами. Например, согласно Указу Президента РФ от 02.10.1992 г. № 1157, «инвалиды I и II групп обслуживаются вне очереди на предприятиях торговли, общественного питания, службы быта, связи, жилищно-коммунального хозяйства, в учреждениях здравоохранения, образования, культуры, в юридических службах и других организациях, обслуживающих население».

Во-вторых, цена товаров, работ или услуг в публичном договоре должна быть одинаковой для потребителей соответствующей категории. Иные условия могут устанавливаться, только если законом или иным правовым актом допускается предоставление льгот отдельным категориям потребителей. Так, согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона от 09.01.1997 г. № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Трудовой Славы», граждане Российской Федерации, удостоенные звания Героя Социалистического Труда или Героя Труда Российской Федерации либо награжденных орденом Трудовой Славы трех степеней имеют право на «бесплатное пользование городским пассажирским транспортом (трамвай, автобус, троллейбус, метрополитен, водные переправы), поездами пригородного сообщения, а в сельской местности — автобусами внутриобластных линий».

В-третьих, лицо, которое осуществляет предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, не вправе отказать в заключении публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующий товар, работу или услугу. При необоснованном уклонении от заключения публичного договора потребитель вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор, а также о возмещении убытков, причиненных неправомерным отказом.

Таким образом, можно прийти к выводу, что институт публичного договора предоставляет определенные гарантии потребителям, путем установления императивного регулирования порядка заключения соответствующих договоров. Для потребителя публичный договор заключается без какого-либо понуждения, при этом со стороны лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность не может быть отказа в заключении данного договора любому обратившемуся. Существование публичных договоров как изъятие из принципа свободы договора обусловлено необходимостью защиты прав потребителя как заведомо более слабой стороны в договорных отношениях, а также недопущением недобросовестной конкуренции.


Субъектный состав публичного договора

Исходя из статьи 426 ГК РФ, субъектами публичного договора являются лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и его контрагент – «каждый, кто обратится».

К лицам, осуществляющими предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, бесспорно, относятся индивидуальные предприниматели и коммерческие организации.

По мнению многих авторов, режим публичного договора может быть распространен и на некоммерческие организации.

Например, как отмечает Р.Ю. Закиров, до внесения изменений, когда в качестве субъекта публичного договора в статье 426 ГК РФ была указана только коммерческая организация и оказание платных медицинских услуг некоммерческими организациями не подпадало под действие данной статьи, контрагенты некоммерческих организаций, как правило, ставились в неоправданно менее выгодное положение по сравнению с клиентами коммерческих организаций, оказывающих аналогичные платные медицинские услуги.

Действительно, нет оснований отказываться от применения статьи 426 ГК РФ в отношении некоммерческих организаций, поскольку это неоправданно сузило бы возможность защиты прав потребителей, заключающих договоры с ними.

Учитывая, что включение некоммерческих организаций в круг субъектов публичного договора не противоречит формулировке, содержащейся в статье 426 ГК РФ («лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность»), можно утверждать, что данная статья распространяется в том числе и на некоммерческие организации при осуществлении ими предпринимательской деятельности.

Не менее важным является вопрос о том, кто является слабой стороной публичного договора. В легальном понятии публичного договора, закрепленном в пункте 1 статьи 426 Гражданского кодекса РФ, говорится о «каждом, кто обратится» к лицу, осуществляющему приносящую доход деятельность.

Конституционный Суд РФ в постановлении по одному из дел указал, что под понятием «каждый» понимается не только физическое, но и юридическое лицо, которое также является носителем конституционных прав. Тем не менее, в пункте 2 статьи 426 ГК РФ говорится о потребителях. Это позволяет предположить, что именно они являются субъектом публичного договора. Но кого следует относить к потребителям в контексте статьи 426 ГК РФ?

В соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей», потребителем признается гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Таким образом, по Закону РФ «О защите прав потребителей» потребителем может являться только гражданин, но не юридическое лицо. Некоторые авторы считают, что понятие потребителя в статье 426 ГК РФ следует толковать ограничительно, как в Законе РФ «О защите прав потребителей».

Например, Н.А. Внуков полагает, что субъектом публичного договора может быть только гражданин-потребитель, отмечая, что цель приобретения товаров является определяющим критерием. Более того, автор считает, что потребительские нужды не должны иметь связи не только с предпринимательской, но и профессиональной и иной социально значимой деятельностью, так как в настоящее время получила широкое распространение различного рода профессиональная деятельность, правовой основой которой выступает гражданско-правовой договор.

Столь ограничительное толкование понятия «потребитель» представляется несоответствующим статье 426 ГК РФ, в которой прямо не указано, что потребителем может являться только гражданин.

При анализе норм второй части ГК РФ, регулирующих отдельные договоры, являющиеся публичными, можно заметить, что в некоторых из них в качестве потребителей названы или заведомо подразумеваются только граждане (ст. 730, п. 2 ст. 834, п. 1 ст. 919, п. 1 ст. 923 ГК РФ). Во многих из них формально не определен субъектный состав договора, именуемого публичным, но системное толкование соответствующих норм говорит о том, что стороной, которой оказываются услуги или выполняются работы, могут являться не только граждане, но и юридические лица (ст. 492, ст. 626, ст. 789, ст. 908, п. 1 ст. 927 ГК РФ).

Интересна позиция Л.В. Санниковой по данному вопросу: «юридические лица и индивидуальные предприниматели могут быть признаны потребителями в тех случаях, когда они приобретают товары (работы, услуги) для собственного потребления, т.е. являются их конечными потребителями».

Как отмечает А.И. Савельев, данный подход несет в себе неопределенность, поскольку в условиях, когда коммерческие организации обладают, как правило, общей правоспособностью, сложно определить, какой вид деятельности является для них основным, а какой нет.

Итак, субъектный состав публичного договора можно определить следующим образом:

1) Лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность (далее – предприниматель), т.е. ИП, коммерческие и некоммерческие юридические лица;

2) его контрагент (далее – потребитель), которым с учетом специфики конкретного публичного договора может являться либо только гражданин, либо и гражданин, и юридическое лицо.

Далеко не все коммерческие организации могут быть признаны потенциальными субъектами публичного договора. Важное значение имеет характер деятельности такой организации. В связи с этим необходимо отметить, что среди многих различных видов предпринимательской деятельности выделяются такие, которые должны осуществляться соответствующими коммерческими организациями в отношении всех и каждого, кто к ним обращается. Хорошим ориентиром в определении таких видов деятельности является примерный перечень, содержащийся в п. 1 ст. 426 ГК. Действительно, все эти совершенно разнородные виды деятельности, опосредуемые различными гражданско-правовыми договорами, объединяет одна общая черта, а именно: коммерческие организации должны вступать в договорные отношения с любыми физическими и юридическими лицами, которые к ним обращаются.

Говоря о последствиях заключения публичных договоров, стоит отметить, что для коммерческих организаций, как субъектов данного вида договорных отношений, они могут быть следующими:

— не допускается выбирать потребителя, т.е. отказ организации предоставить юридическому или физическому лицу, при наличии возможности, работы, услуги и товары находится под запретом и рассматривается в качества необоснованного уклонения от заключения публичного договора, что влечет за собой прописанные в законодательстве негативные последствия;

— организации не вправе отдавать предпочтение кому-либо из потребителей, которые к ним обратились, но на сегодняшний момент действует ряд исключений, к которым относятся такие особые категории потребителей, как инвалиды, ветераны и т.п.;

— условия публичного договора, в первую очередь, стоимость товаров и услуг должны быть одинаковы для всех граждан и юридических лиц, за исключением категорий льготников, установленных законом;

— споры по условиям публичных договоров разрешаются в судебном порядке по согласию ладе одной стороны-участника данной категории договорных отношений, что существенно отличает анализируемую категорию договоров от иных гражданско-правовых договоров, для разрешения споров по которым в суде необходимо согласие обеих сторон.

В качестве возможных путей совершенствования института публичных договоров в российском гражданском праве стоит отметить, что регулирование публичных договоров отходит от принципа «свободы договора» будучи одним из примеров функционирования публично-правовых начал в гражданском праве. В связи с этим законодателю следует найти оптимальные возможности для ограничения принципа «свободы договора», а в судебной практике должны учитываться общественно-значимые цели такого ограничения в ходе применения норм о публичных договорах.

Таким образом, публичным договором следует считать договор, который заключается между коммерческими организациями и теми, кто собирается на возмездной основе получить товары и услуги, предлагаемые коммерческими организациями. Публичным договором устанавливается обязанность организации продать товар, выполнить работы либо оказать услуги в отношении потребителя.


Признаки публичного договора

В соответствии со статьёй 426 ГК РФ публичный договор характеризуется следующими признаками:

Во-первых, в качестве одного из субъектов такого договора должна выступать коммерческая организация: унитарное государственное или муниципальное предприятие, хозяйственное общество или товарищество либо производственный кооператив. Что касается контрагента такой организации, то в этой роли может оказаться любое физическое или юридическое лицо, которое в данной договорной связи является, как правило, потребителем товаров, работ, услуг, соответственно производимых или осуществляемых коммерческой организацией. 6

Во-вторых, указанная коммерческая организация должна осуществлять деятельность по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг. Далеко не все коммерческие организации могут быть признаны потенциальными субъектами публичного договора. Имеет значение характер деятельности такой организации. В связи с этим необходимо отметить, что среди многих различных видов предпринимательской деятельности выделяются такие, которые должны осуществляться соответствующими коммерческими организациями в отношении всех и каждого, кто к ним обращается. Хорошим ориентиром в определении таких видов деятельности является примерный перечень, содержащийся в п. 1 ст. 426 ГК РФ. Все перечисленные виды деятельности, опосредуемые различными гражданско-правовыми договорами, объединяет одна общая черта, а именно: коммерческие организации должны вступать в договорные отношения с любыми физическими и юридическими лицами, которые к ним обращаются.

В-третьих, предметом договора, определяемого как публичный, должны выступать обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, по сути своей составляющие содержание именно той деятельности, которая должна осуществляться коммерческой организацией в отношении каждого, кто к ней обратится. Это может быть розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжения, медицинское, гостиничное обслуживание и т. п.

В-четвертых: предметом договора должно быть осуществление коммерческой организацией деятельности. При отсутствии хотя бы одного из указанных признаков договор не является публичным и рассматривается как свободный договор. Так, если предприятие розничной торговли заключает с гражданином договор купли-продажи канцелярских товаров, которыми торгует это предприятие, то данный договор является публичным.

Важным квалифицирующим признаком публичного договора, закрепленным в статье 426 Гражданского кодекса РФ, является публичный характер деятельности предпринимателя, который проявляется в обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг в отношении каждого, кто обратится


Судебная практика по публичному договору

Для определения, какие договоры могут быть признаны публичными, следует проанализировать судебную практику.

Например, договор теплоснабжения признается публичным. Так, ФАС Центрального округа от 29.11.2013 по делу N А09-9622/2012 согласился с судом нижестоящей инстанции, который, ссылаясь на ст. 426 Гражданского кодекса РФ, счел, что исходя из смысла данной нормы договор теплоснабжения относится к публичному договору, отказ от заключения которого, при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы, не допускается.

Аналогичная позиция выражена в Постановлении ФАС Центрального округа от 05.02.2014 по делу N А35-12820/2012: суд согласился с тем, что по смыслу гражданского законодательства заключенные предприятием договоры о подключении к сетям водоснабжения и водоотведения являются публичными договорами.

Анализ судебной практики применения статьи 426 Гражданского кодекса РФ показал, что суды не склонны квалифицировать в качестве публичных договоры, не поименованные соответствующим образом в законе или не относящиеся к сфере деятельности, закрепленной в статье 426 Гражданского кодекса РФ (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание).

Вероятно, в наибольшей степени это связано именно с размытостью признака «публичный характер деятельности». Соглашаясь с А.И. Савельевым  [23], отметим, что для устранения правовой неопределенности необходимо прямое указание законодателя на то, является ли тот или иной договор публичным.

С другой стороны, не следует забывать о существовании непоименованных договоров, которые также могут соответствовать признакам статьи 426 Гражданского кодекса РФ. Следовательно, закрепление закрытого перечня публичных договоров также не стало бы решением проблемы.

Таким образом, необходимо, чтобы суды изменили свой подход с формального на сущностный и квалифицировали в качестве публичных не только договоры, на публичный характер которых указано в законе, но и любые другие договоры, непоименованные в качестве публичных в Гражданском кодексе РФ, однако отвечающие признакам публичных договоров

Оставьте комментарий